Трудовое право

122-й закон: правовые и социальные последствия

Наталья ЛЕБЕДЕВА
Юрист

Данным Федеральным законом (далее - Закон № 122-ФЗ) внесены изменения, в том числе концептуального и системного характера, в значительное количество законодательных актов РФ. В частности, коренным образом изменяется установленная до того в Российской Федерации система социальной защиты населения, включая предоставление социальных льгот, гарантий и компенсаций. Вносимые изменения касаются также вопросов обороны и безопасности государства, науки и культуры, организации и функционирования систем образования и здравоохранения, деятельности судов и иных правоохранительных органов и др.

На мой взгляд, Закон № 122-ФЗ содержит ряд существенных недостатков, которые могут вызвать негативные последствия как в правовой сфере (нарушение прав граждан или потенциальная угроза такого нарушение, снижение уровня социальных гарантий для некоторых категорий, передача правового регулирования важнейших социальных гарантий с уровня федерального закона до уровня подзаконного акта), так и в социальной (напряженность в обществе, вызванная масштабными и сжатыми во времени реформами, не оставляющими гражданам времени на адаптацию к новым требованиям, что неизбежно порождает психологический дискомфорт).

Как следует из названия Закона № 122-ФЗ (а также пояснительной записки к нему, представленной в пакете документов к первому чтению), его целью является упорядочение отношений по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, в том числе предусмотренным подпунктами ”е” и ”ж” ч. 1 ст. 72 Конституции РФ в самом общем виде, как то: общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение. Разграничение же полномочий в данной области (а точнее - определение конкретных полномочий органов государственной власти субъектов РФ) производится ст.26.3 Федерального закона ”Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” в редакции Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ, а уже на основании данного разграничения в российское законодательство и вносятся изменения, предусмотренные Законом № 122-ФЗ.

Вместе с тем сам принцип распределения указанной статьей Федерального закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации вызывает сомнения и не является бесспорным с методологической точки зрения.

Например, к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесены социальная поддержка и социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов (всех в целом), граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации (всех в целом), семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей и одиноких родителей), - всех в целом, жертв политических репрессий (всех в целом), малоимущих граждан (всех в целом) и так далее (см. подп. 24 п.2 ст.26.3 Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ). Вместе с тем по непонятной автору причине той же нормой ст.26.3 вычленены из общей массы ветеранов и отнесены к компетенции субъектов Российской Федерации отдельные категории ветеранов - ветераны труда и ”труженики тыла” (можно лишь предположить, что причиной тому стала их многочисленность и в силу этого ”затратность”). Что касается ветеранов военной службы и ветеранов государственной службы, то они в п.2 ст.26.3 не фигурируют совсем, даже в качестве ”граждан, приравненных к ветеранам труда по состоянию на 31 декабря 2004 г.”, то есть в соответствии с данной статьей они не относятся к категориям лиц, социальная поддержка которых входит в компетенцию субъектов Российской Федерации. Поэтому тем более удивительно видеть в ст.44 Закона № 122-ФЗ п.17, в соответствии с которым ”меры социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 г., определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации”.

С точки же зрения автора, решение этих и иных вопросов, входящих в один и тот же предмет регулирования (например, в социальную защиту, включая социальное обеспечение), должно базироваться на едином подходе. Этот подход может заключаться в следующем: поскольку социальная защита, включая социальное обеспечение, вся, без каких либо исключений, отнесена Конституцией Российской Федерации к предметам совместного ведения, то распределение полномочий по ее осуществлению должно заключаться не в механическом (и в ряде случаев хаотичном) перераспределении таких составляющих в целом между уровнями государственной власти без учета специфики предмета, а в определении для каждой из таких составляющих как федерального, так и регионального компонента2. При этом федеральный компонент может определять тот минимум социальных гарантий, на который вправе рассчитывать каждый гражданин России независимо от того, в каком регионе он проживает.

Пока же, с точки зрения автора, Закон № 122-ФЗ базируется как раз на таком непродуманном и хаотически произведенном распределении полномочий, предусмотренном Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ3, и в этом заключается его главный концептуальный недостаток, который нельзя было устранить с помощью постатейных поправок4, поскольку он лежит за рамками Закона № 122-ФЗ.

Следствием этого недостатка является передача на уровень субъектов РФ не просто финансирования, а в большинстве случаев и правового регулирования социальной защиты (по терминологии Закона № 122-ФЗ - социальной поддержки) отдельных категорий граждан. Методологически это также вызывает сомнение, ведь даже в отсутствие какого-либо умысла возможны (и допустимы, так как нет регулирования на федеральном уровне!) существенные расхождения в перечне социальных гарантий, которые будут предоставляться гражданам, относящимся к одной и той же ”льготной” категории законодательством различных субъектов РФ в зависимости от финансового положения этих субъектов и иных обстоятельств. А между тем ст.19 Конституции РФ гарантирует всем гражданам равенство перед законом, а также равенство прав и свобод, в том числе независимо от места жительства и иных обстоятельств.

Таким образом, в самой концепции Закона № 122-ФЗ заложена потенциальная возможность нарушения названного конституционного права, и даже изменения, внесенные на этапе второго чтения (например, включение в текст преамбулы, предусматривающей обязанности субъектов РФ по его надлежащей реализации)5, не ликвидируют эту угрозу, поскольку они обязаны реализовывать Закон № 122-ФЗ со всеми его концептуальными недостатками. Кроме того, подобное разделение правового регулирования одних и тех же вопросов различными субъектами РФ (обусловленное не их национальными или иными объективными особенностями, требующими учета, а исключительно волей федерального законодателя) означает, на мой взгляд, не что иное как искусственное расчленение единого правового пространства Российской Федерации. А это уже может угрожать национальным интересам страны по крайней мере во внутриполитической сфере (раздел II Концепции национальной безопасности РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 в редакции Указа Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24)6.

Третьим существенным недостатком Закона № 122-ФЗ является то, что им деформируется используемый в сфере социальной защиты понятийный аппарат, нарушается соотношение и размывается смысл таких важнейших понятий, как ”социальная защита”, ”социальная поддержка”, ”социальная гарантия”, ”компенсация”. В большинстве случаев упоминание о льготах и компенсациях заменяется словами ”меры социальной поддержки”. Сама же социальная поддержка определяется как система мер, обеспечивающая социальные гарантии тем или иным категориям граждан (т.е. одно законодательно не определенное понятие определяется посредством другого такого же, что само по себе является ошибочным). Таким образом, выявить истинный смысл указанных понятий на основе их определения, содержащегося в Законе № 122-ФЗ, не представляется возможным. При этом Конституция РФ, предусматривающая гарантии и порядок предоставления социальной защиты, включая социальное обеспечение, в ст. 7, 37, 38, 39, 72, а также во всех иных статьях не предусматривает такого понятия,

как ”меры социальной поддержки”.

Смысл данных понятий разъясняется в подзаконном акте - постановлении Министерства труда и социального развития РФ и Министерства здравоохранения РФ от 29 января 1997 г. № 1/30, в котором эти понятия определяются применительно к социальной защите инвалидов. Социальная защита трактуется в нем как система гарантированных государством постоянных и (или) долговременных экономических, социальных и правовых мер, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества, а социальная поддержка - как одноразовые или эпизодические мероприятия кратковременного характера при отсутствии признаков социальной недостаточности (т.е. социальных последствий нарушения здоровья, приводящих к ограничению жизнедеятельности человека и необходимости его социальной защиты или оказания социальной помощи). Промежуточное положение занимает социальная помощь - периодические и (или) регулярные мероприятия, способствующие устранению или уменьшению социальной недостаточности.

Таким образом, даже из указанных определений следует, что социальная защита и социальная поддержка - это разные понятия (и явления), которые не могут подменять друг друга. Соответственно, повсеместная и в ряде случаев неадекватная замена мер социальной защиты на меры социальной поддержки будет, с моей точки зрения, означать умаление права отдельных категорий граждан на социальное обеспечение как таковое, что противоречит ч.2 и 3 ст.55 Конституции РФ7 и не может не вызвать негативной реакции со стороны граждан. Следствием этого могут стать обращения граждан за судебной защитой своих прав и свобод (включая обращения в Конституционный суд РФ и Европейский суд по правам человека).

Кроме того, в Законе № 122-ФЗ существуют внутренние противоречия, которые, с моей точки зрения, будут также негативно влиять на положение граждан, и, соответственно, на их отношение к политике государства. Например, в преамбуле и заключительных положениях (ст.153) декларируется необходимость сохранения и возможного повышения ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан, реализации принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства и пр. Предусматривается, что нормы Закона № 122-ФЗ должны реализовываться в соответствии с положениями преамбулы и не могут использоваться для ущемления прав и законных интересов человека и гражданина. Более того, в соответствии со ст.153 данный Закон не может рассматриваться как не допускающий реализации прав граждан на компенсации, льготы и гарантии, приобретенных до 1 января 2005 г. и реализуемых в рамках длящихся правоотношений.

Вместе с тем при внесении изменений и дополнений в Федеральный закон ”О ветеранах” (ст.44 Закона № 122-ФЗ) из него исключены п. 3, 4 и 5 ст.11 и п.2 ст.13, устанавливающие основополагающие принципы законодательства РФ о ветеранах. Исключены, в частности, следующие положения о том, что: права, льготы и другие меры социальной защиты ветеранов и членов их семей не могут быть отменены без равноценной замены; законы и иные нормативные правовые акты (в том числе субъектов РФ), ограничивающие права и льготы, предусмотренные Федеральным законом ”О ветеранах”, являются недействительными; при наличии оснований ветераны одновременно могут иметь право на льготы по нескольким статьям Закона № 122-ФЗ, а также на льготы, установленные другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. Это не согласуется с принципами, закрепленными в преамбуле. При этом исключение нормы о праве ветеранов на льготы, предусмотренные другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, уже обусловило установление в п.2 новой статьи 23.1 Федерального закона ”О ветеранах” правила о предоставлении гражданину ежемесячной денежной выплаты, призванной в денежной форме компенсировать ряд льгот, только по одному основанию (за исключением ”чернобыльцев” и ”семипалатинцев”). Признание утратившей силу ст.23 Федерального закона ”О ветеранах”, предусматривавшей ранее порядок установления мер социальной защиты ветеранов военной службы и ветеранов государственной службы, без равноценной ее замены порождает правовой вакуум и внутреннее противоречие в Федеральном законе ”О ветеранах”, так как категории ветеранов военной службы и ветеранов государственной службы в нем предусматриваются (ст.1), а меры социальной защиты не устанавливаются.

Не согласуется с принципами, провозглашенными в преамбуле (в частности, с принципом поддержания доверия граждан к закону и действиям государства), исключение возмещения морального вреда жертвам политических репрессий в соответствии с п.1 ст.6 Закона № 122-ФЗ. Напомню, что ст.53 Конституции РФ, устанавливающая право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (к которым, несомненно, относятся политические репрессии), не предусматривает никаких ограничений по видам вреда, подлежащего возмещению. Более того, как следует из контекста действующей части абзаца третьего преамбулы Закона РФ ”О реабилитации жертв политических репрессий” (в том числе и в редакции Закона № 122-ФЗ), целью данного Закона является восстановление репрессированных в гражданских правах, обеспечение посильной компенсации материального ущерба и устранение иных последствий произвола (одним из которых как раз и является причинение гражданам морального вреда в результате репрессий). При внесении изменений в ст.16 Закона РФ ”О реабилитации жертв политических репрессий” исключен перечень мер социальной защиты жертв политических репрессий, в результате минимальный объем расходных обязательств субъектов РФ государством фактически не гарантируется.

Пунктом 18 ст.3 Закона № 122-ФЗ понижается уровень медицинского обслуживания лиц, пострадавших в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС (ранее они подлежали бесплатному обязательному страхованию в соответствии со специальной программой). Законом предлагается обязательное медицинское страхование в рамках программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи. Таким образом, лица, пострадавшие в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС, будут получать медицинскую помощь на общих основаниях, что может повлечь за собой умаление объема возмещения вреда, причиненного их здоровью, так как возмещение вреда, причиненного здоровью таких граждан, как следует из п.6 постановления Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1997 г. №18-П и п.2 постановления Конституционного Суда РФ от 19 июня 2002 г. №11-П, может производиться не только путем соответствующих обязательных социальных выплат, но и иными способами. Одним из таких способов, с нашей точки зрения, является бесплатное обязательное медицинское страхование по специальной, т.е. предназначенной для них базовой программе. Уменьшение же объема возмещения вреда, причиненного лицам, пострадавшим в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС, как следует из названных постановлений Конституционного Суда, не допускается.

Учитывая изложенное, вызывает серьезные сомнения и правомерность установления п.9 ст.125 Закона № 122-ФЗ изъятия из общих правил при предоставлении набора социальных услуг (”социального пакета”) гражданам, пострадавшим вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, и приравненным к ним лицам: если для прочих категорий граждан, имеющих право на получение такого набора социальных услуг, его стоимость составляет фиксированную сумму (450 рублей в месяц), вычитаемую из ежемесячной денежной выплаты, то плата за предоставление того же набора социальных услуг ”чернобыльцам” и приравненным к ним лицам устанавливается Правительством РФ в размере, не превышающем размер ежемесячной денежной выплаты.

Законом № 122-ФЗ отменяется обязательное бесплатное страхование граждан, пострадавших вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, что также может повлечь за собой ухудшение их положения.

Сомнение также вызывает правомерность отмены или изменения порядка предоставления отдельных гарантий сотрудникам правоохранительных органов (в части исключения права на бесплатный проезд и права на бесплатное медицинское обслуживание) и судьям (в части изменения порядка предоставления жилых помещений), так как предоставление данных гарантий является одним из способов обеспечения их профессиональной деятельности и одним из условий привлечения этих граждан на государственную службу. Статья 16 Закона № 122-ФЗ исключает государственную гарантию в области обеспечения доступности образовательных услуг дошкольного образовательного учреждения (п.2 ст.18 Закона ”Об образовании”), что ставит под угрозу реализацию конституционных прав граждан, провозглашенных в ч.2 ст.43 Конституции РФ. Имеются в виду гарантии общедоступности и бесплатности дошкольного образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях.

В статье 35 Закона № 122-ФЗ, вносящей изменения в ст.20 и 23 ”Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан”, не указан статус и порядок принятия программы государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи (в соответствии с ч.1 ст.41 Конституции РФ медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения должна оказываться бесплатно без каких-либо ограничений в объеме).

Конечно, это далеко не полный перечень вопросов, возникающих при знакомстве с новациями, введенными Законом № 122-ФЗ. Напротив, первый опыт реализации этого Закона порождает новые вопросы, и автор искренне надеется, что высказнные им соображения станут началом конструктивного обмена мнениями по затронутым проблемам.